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以下为《析案辩理话招标》第6章第1节内容：
06
案例:采购需求不准引发不平衡报价
采购需求的准确无误是竞争和履约实施的基础。招标采购的需求不准确,例如, 招标采购清单不完整,存在缺漏或冗余项、某一子目采购量不准,招标采购技术要求、图纸存在错误或矛盾,技术要求或标准含混不清,采购实质性要求和条件、竞争因素或指标不准、择优方向不正确等,易造成投标竞争的择优无法实现、合同履约终止或是履约费用增加,其给招标人造成的损失,有的在履约中会出现,但有的,要一直等到履约结束,招标人和中标人结算时才会出现。究其原因,在于采购需求的不准会引发投标竞争的盲从。进而,有经验的投标人对履约过程进行预判,从招标人提供的采购需求失误处采取不平衡报价等竞争技巧得到中标资格,获取竞争收益。
下面这个案例,是因工程量清单与采购需求不一致而引发的事件。
[案情回放] 某一个针对城市A、B、C三个商品住宅小区的供水工程,包括土建施工和设备、材料采购与安装项目招标,招标文件上载明的招标范围,是按工程设计图纸由市区自来水厂向A、B、C三个商品住宅小区建设一条DN200主干管,再由干管建设DN100的三条直达小区的供水管道。招标采用经评审的最低价中标的原则, 合同类型为单价合同。工程量清单中,DN100、DN200管道敷设量见表3.1,要求投标人的标价工程量清单所报综合单价,包含措施项目费用、规费和税金费用。
该项目三个投标人均具备招标项目履约能力,无价格调整事项。故此,该项目投标人竞争核心是价格,投标人标价汇总见表3.2所列。按招标文件规定的经评审的最低价中标原则,招标人宣布投标人1中标,中标价为7906000.00元。
履约过程中发现,小区C的实际用户不是招标时预估的4500户而是8500户,其日供水量需相应增加。对应的,DN200管道由10000m增加到20000m,DN100管道由21000m 减少到11000m。结算价由中标价7906000.00元变为9506000.00元,二者相差1600000.00元。一些细心人员还发现,如果是投标人2或投标人3中标,对应的结算价格分别为8758000.00 元和861000.00元,认为这个项目不应当让投标人1 中标, 而应当宣布投标人3中标。
[问题] 针对上述描述,分析以下三个问题:
1. 该项目招标投标过程中,确定投标人1中标是否有错,是否应当确定投标人3中
标,为什么?
2. 投标不平衡报价的情形有哪些,招标投标过程中应怎样防范,合同履行过程
中又应当怎样预防?
3. 案例中,投标人1中标及其结算结果对编制采购需求有哪些启迪?
[案例分析] 上述三个问题是招标采购中最需要研究的事项,依次分析如下。
1. 首先,确定一个投标人的中标价,是按其投标时的报价,还是按项目履行结束后的结算价?从招标采购过程分析,只能按投标人的投标报价决定其中标价,因为缔约时,根本无从知晓合同履约结束后的价格是多少。但这一问题的提出,并非没有意义而是招标采购战略需要深入研究的一个问题。否则,招标投标就没有实际意义,不过是确定中标人的"形式"过程,因为民事活动须遵循公平或是等价有偿事实,即实际支付费用为原则:其次,实现中标价与合同结算价格一致的核心在招标人公布的采购需求是否准确,与履约结果是否一致。同时,在招标投标时,判断投标人的投标履约是否加重或是减轻了招标人义务,是否造成招标人履约或使用中的费用增加,测算其单位偏差或偏离对履约及使用的价格影响,计入投标人的投标 报价,即在招标投标时寻求预计的合同履约价格,并按此价格择优确定中标人。例如,世界银行等国际金融组织的最低评标价法,体现的就是这种思想,其实质是按履约结束"一手交钱一手交货"价格最低原则确定中标结果,与国内的"等价有偿" 原则一致。
本案中,因投标人都具备履约能力,且投标中没有价格调整事项。故此,按招标文件规定的择优标准,可以单从价格最低确定中标人,确定投标人1中标符合公布的择优规则。同时,也不能确定投标人3中标,因为其报价8581000.00元位列三个投标人的报价之首。
2. 什么是投标不平衡报价?不平衡报价是相对正常报价而言,在投标总价确定后,根据招标文件的付款条件和付款方式,合理地调整标价清单中子项目的综合单价,在不提高投标报价的前提下,以使项目履约时能够尽早、更多地结算价款,获取更多利润的一种报价方法。一般地,投标人使用不平衡报价策略主要基于招标人采购需求不准确,其中,一是采购清单,即范围不准,如清单子目采购量不准,或是冗余而无需履约:二是技术标准或要求不准,如技术要求、图纸存在错误或前后矛盾,技术要求不明确,仅有原则性要求而无具体指标、参数,无验收标准或是采用作废验收标准等情形,这两种的实质都是招标人公布的采购标的不准,投标人借招标文件履约策划的不严密而获取竞争收益:三是投标报价时,按采购清单子目履约时间的先后,调高前期子目单价,压低后期子目单价等。
那么,如何防范投标人采用不平衡报价获取收益,进而实现中标价与合同结算价基本一致呢?防范不平衡报价中标的方法在于采购标的准确无误。为此,在招标阶段,招标人需要做到以下几点:
一是采购清单做到以下几点:①清单子目项数与招标文件中载明的招标范围一致:②清单量计算准确,与实际需求量一致:③技术要求或图纸中一些关键材料、设备、专业项目,那些仅有示意或是图纸上虽有明确的参数指标,但由于品牌、档次或售后服务的差异,特别是市场价格差异大的,应在招标采购战略基础上,进一步细化采购需求,明确择优参数或指标后采购。必要时,可先明确暂估价,待其相关要求明确后采购。
二是合理分配合同风险责任。招标采购,只有在当事人双方"风险共担、利益 共享"基础上才能实现。反之,过于加大中标人风险包干范围,加大合同履约风险, 一旦履约中出现中标人无能力承担的风险时,极易造成采购结果无法实现。国际上, 对工程建设合同风险分配有成熟的理论,其基本原则是,对合同履行中那些可识别 的风险,分配时应以降低最终合同支付为目标,将风险承担者指定为有利于控制或减少风险的危害程度,从而减少应对合同风险需要支付的费用。对此,一般要求当事人办理保险,转移合同风险。
三是针对不平衡报价制订择优标准和方法。例如,对标价采购清单中的综合单价和不同合同履行时间的综合单价、汇总价进行评审、比较和择优,以防止投标人利用不平衡报价实现其合同收益最大化。同时,择优因素、指标和标准,应与招标项目履约管理相匹配,以防止投标人利用合同履行差异投标。
3. 本案真正怪异之处,在于投标时,投标人1的价格最低,投标人3的价格最高, 故依据招标人公布的择优规则应当中标。但合同结算时,投标人1的结算价格又在三个投标人的投标中最高,是什么原因导致这样一个采购结果呢?其直接在于投标人1投标中运用了不平衡报价技巧而招标人公布的择优标准对此又无能为力,仅是以报价最低作为择优准则所致。问题的更进一步原因,在于招标人工作上的不认真, 对采购需求的把控失误,引发的对小区C需求的用水量预计不足,致使工程建设过 程中调整供水方案,调整DN200和DN100工程量所致。
有人认为,投标人1不应当在投标过程中采用不平衡报价策略,认为这一做法 违背了诚实守信的原则。然而,没有外部证据,表明投标人1的行为违反了诚实信用原则,因其投标技巧所利用的,是招标人公布的采购需求或标的不准确,而投标人1不过是按自己理解的招标人的采购需求,响应招标、参与竞争,符合招标投标规则。在这一点上,需要进一步研究投标人的投标行为,因为中国的投标人受中国文化和习俗影响。值得注意的是,中国文化倡导的是社会或群体和谐,体现在儒家"五 常"中的"仁"或"中庸"思想。
在此基础上,国内的投标人,其普遍的投标心理一般表现为:一是响应招标,研究招标人的采购需求,特别是采购需求中那些不准确或失误,进而采取不平衡报价等技巧获取竞争收益:二是研究其他投标人行为,以降低竞争对手对自己中标利益的损害,这在一定程度上会诱发串通投标。
所以,不要去指责投标人1在投标中该不该采取不平衡报价,那是投标人投标的普遍技巧,也不是招标人能够左右的。实际上,防范投标不平衡报价的根本方法, 在于招标人准确界定招标项目的采购需求或标的,这才是防范投标人在投标时采用不平衡报价的根本,也是本案对招标人组织招标采购的启迪。
作者介绍
毛林繁工学博士、数学博士后、教授级高级工程师， 数学、经济和管理科学与工程独立学者， 中国物流与采购联合会公共采购分会核心专家， 中国采购协会（香港）首席顾问、首席经济学家， 北京建筑大学兼职教授、研究生导师、PPP 中心专家委员会委员， 曾先后担任中国招标投标协会副秘书长、中国城市治理现代化研究院副院长、招标采购与公共资源 交易委员会、PPP 专业委员会主任等职。2017 年获得国际 Albert Nelson Marquis Who’s Who “数 学与工程”终生成就奖。国际数学组合研究院(AMCA,美国)院长、首席研究员，国际知名的组合学家与哲学评论家，环保部环 境规 划院 PPP 专家委员会委员，International Journal of Mathematical Combinatorics 主编， 印度一百多年期刊 Bulletin of the Calcutta Mathematical Society 学术顾问，中央财经大学政信 研究院 PPP 中心专家。其多年研究工作主要集中在数学、理论物理、动力系统、资源配置、投融资、招标投标与采购和建 设项目管理等领域，是集多学科为一身的综合性学者。先后在国内外学术期刊上公开发表论文百余 篇，出版三部数学研究生教材、四部采购经济理论专著，多部论文集，主编《资源配置方式改革与 创新》、全国招标师职业水平考试辅导教材《招标采购案例分析》等，先后参与了《中华人民共和国招标投 标法实施条例》和《建筑工程施工组织设计实例应用手册》的编写，是《中华人民共和国标准施工招标文 件》（2007 版）及其使用指南、全国《评标专家专业分类标准（试行）》（2010 年版） 及其使用指 南、《公共资源交易评标专家专业分类标准》（2018 年）主要编写专家。
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